黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視區(qū)域發(fā)展問題，確立和實施國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，推進國民經(jīng)濟、社會整體平衡可持續(xù)發(fā)展。國家“十四五”規(guī)劃綱要進一步描繪了我國今后五年和2035年關(guān)于區(qū)域發(fā)展的行動安排和遠景目標，并對優(yōu)化國土空間格局、推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展做了重要詮釋。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施不僅對地方發(fā)展理念造成裂變式影響，也對國家和地方各層次制度供給產(chǎn)生實質(zhì)性需求。從京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)和長三角一體化發(fā)展等區(qū)域發(fā)展重大戰(zhàn)略實施以及各種區(qū)域發(fā)展統(tǒng)籌、合作與互助戰(zhàn)略的實踐看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不但受到地方行政壁壘、區(qū)域資源產(chǎn)權(quán)不明晰以及區(qū)域經(jīng)濟行為外部性等問題的掣肘，而且由于改革引發(fā)的區(qū)際利益沖突缺乏權(quán)威性的制度調(diào)節(jié)，區(qū)域功能定位政策和各項協(xié)調(diào)發(fā)展措施的落實呈現(xiàn)領(lǐng)導力與執(zhí)行力不足局面。因此，加強區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的頂層設(shè)計，積極推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法治化進程，是有效落實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的客觀要求和法治保障。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律治理的瓶頸

區(qū)域協(xié)調(diào)不只是地方政府行動協(xié)調(diào)、區(qū)域資源整合和經(jīng)濟社會深度交融合作，也對區(qū)域發(fā)展體制機制的整合程度與治理水平提出了更高的法治化要求。目前，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律治理存在以下三方面瓶頸，亟待化解。

第一，區(qū)域間地方性立法橫向沖突廣泛存在。地方立法機關(guān)基于區(qū)域特殊性對同一類權(quán)利關(guān)系的差異化制度安排，容易引發(fā)區(qū)域間的立法沖突。以長三角為例，國家和地方政府的一體化政策安排雖然推進了三省一市政府間的共同行動，但并沒有形成統(tǒng)一性和整合性的制度安排，在市場監(jiān)管、數(shù)據(jù)共享、生態(tài)環(huán)境以及執(zhí)法標準等領(lǐng)域的地方立法也缺乏整體性協(xié)調(diào)。地方立法中的各自為政現(xiàn)象不僅加重跨區(qū)活動主體的守法負擔、稀釋法的權(quán)威性，而且地區(qū)司法裁判的差異化也在客觀上影響法律的適用衡平和區(qū)際利益的分配正義。

第二，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施存在明顯的“重政策、輕法律”傾向，政策與法律的內(nèi)在張力使得區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實施更多依賴政策驅(qū)動和控制，法治化的制度供給呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性缺失?？傮w上看，政策的靈活性能夠在一定程度上彌補立法宏觀化、簡單化的缺陷，不斷變革的社會、經(jīng)濟發(fā)展所形成的經(jīng)驗主義更使得政策成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑依賴。然而，地方利益保護、區(qū)域資源利益競爭往往會突顯政策的局限性。過于依靠政策將導致區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生領(lǐng)導力弱化和地方盲目創(chuàng)新的后果。因此，必須發(fā)揮法的權(quán)威性和穩(wěn)定性優(yōu)勢。

第三，缺乏國家層面的跨區(qū)域立法，地方立法協(xié)作水平低。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心是地方事務區(qū)域化，如不同區(qū)域的地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有效對接、地方公共社會資源的有效共享、環(huán)境污染治理的協(xié)同行動以及生態(tài)系統(tǒng)修復和治理等。缺乏有效的國家層面立法的頂層設(shè)計，使得不同區(qū)域的地方立法體系、執(zhí)法體系缺乏有效的協(xié)同。

政策驅(qū)動與法治建設(shè)互補共生

黨的十九大以來，以區(qū)域為中心的政策、措施層出不窮，以政策推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展能夠在較短時間內(nèi)促使區(qū)域間的地方政府打破封閉發(fā)展模式，以更寬廣的視角和更包容的方式改變地區(qū)惡性競爭局面，建立階段性信任關(guān)系，確立符合經(jīng)濟區(qū)域市場規(guī)律的產(chǎn)業(yè)集群、通暢的人才培養(yǎng)與輸送渠道，形成經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)更為有效的市場環(huán)境，實現(xiàn)各成員的共同發(fā)展。但是，面對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的分化態(tài)勢和利益沖突、發(fā)展動力極化現(xiàn)象與部分特殊區(qū)域發(fā)展困境等難題，區(qū)域經(jīng)濟政策容易存在“領(lǐng)導力與執(zhí)行力不足”的缺陷。新形勢下促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，在按照客觀經(jīng)濟規(guī)律調(diào)整完善區(qū)域政策體系的同時，還應加強區(qū)域經(jīng)濟的法治建設(shè)，改變政策化的經(jīng)驗主義傾向，在政策驅(qū)動與法治建設(shè)的互補共生中，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局。

法律是國家意志或人民意志的體現(xiàn)，由國家強制力保障實施。規(guī)范的法律條款和嚴密的法律邏輯，通過建構(gòu)不同區(qū)域主體間的權(quán)利—義務結(jié)構(gòu)或權(quán)責關(guān)系，避免原則性政策帶來的模糊性、相對性。同時，法律非依法定程序不得隨意調(diào)整和廢除，這種穩(wěn)定性使得法律的變動必須經(jīng)過審慎考量和科學論證，與政策的靈活性構(gòu)成鮮明對比。比如，日本為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、振興欠發(fā)達區(qū)域經(jīng)濟，曾制定《國土綜合開發(fā)法》《東北開發(fā)促進法》《九州地方開發(fā)法》以及《中部圈開發(fā)促進法》《北陸地方開發(fā)促進法》等系列法律，取得了良好的經(jīng)濟、社會效益。德國也選擇《區(qū)域規(guī)劃法》《開發(fā)區(qū)法》以及其他單行法律統(tǒng)一區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展法律框架，并將區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域經(jīng)濟政策納入法律治理。這些國家促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律實踐提供了可供借鑒的域外經(jīng)驗。因此，通過強化區(qū)域地方立法協(xié)作構(gòu)建穩(wěn)定、合理的利益分配關(guān)系，明確各區(qū)域主體的權(quán)責關(guān)系，確認和保護各方合理的利益訴求，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法治化勢在必行。

統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度安排

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一種強調(diào)均衡發(fā)展與非均衡發(fā)展相結(jié)合的動態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，對區(qū)域內(nèi)地方利益讓渡與分享有著極高的要求。法治手段具有行政手段、經(jīng)濟手段所無法比擬的公平性、長效性和權(quán)威性，必須通過自上而下的立法頂層設(shè)計，實現(xiàn)對區(qū)域經(jīng)濟活動的宏觀調(diào)控和利益調(diào)整。制定國家層面統(tǒng)一的《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》，統(tǒng)籌區(qū)域社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的制度安排，規(guī)范區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展秩序和利益關(guān)系，是實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的客觀要求。

首先，區(qū)域間地方政府既有共同的整體利益，也有差異化的地方利益和群體利益，由此決定區(qū)域地方政府間有著廣泛的利益沖突和矛盾。其次，地方政府享有獨立的立法權(quán)，同一層級的地方政府具有平等的法律地位，對地方公共事務進行自主性管理。其立法機關(guān)在制定地方法規(guī)時以保障本區(qū)域利益為第一要義，區(qū)域利益訴求表達、分配、共享以及補償?shù)牟淮_定性加劇區(qū)域間利益博弈和不均衡。最后，同一區(qū)域的不同地方立法呈現(xiàn)碎片化特征，增加區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成本。以統(tǒng)一的《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》統(tǒng)攝區(qū)域地方法規(guī)、政策，既可有效協(xié)調(diào)地方立法協(xié)作、縮小地方法規(guī)差異、降低立法成本，也有利于通過構(gòu)建統(tǒng)一的利益表達、協(xié)調(diào)、共享和分配機制，真正形成暢通無壁壘的資源配置和利益分配共同市場和共同規(guī)則。同時，通過《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》構(gòu)建區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)機制，確立區(qū)域地方立法協(xié)作的基本原則、方法和程序，強化區(qū)域間共同行動規(guī)則，如明確區(qū)域整體利益優(yōu)先、主動融合、求同存異的價值導向，推動制定區(qū)域生態(tài)環(huán)境、市場標準、公共服務、執(zhí)法標準等地方立法規(guī)范和行為規(guī)則。

總之，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施一方面意味著傳統(tǒng)行政區(qū)劃的有序開放，傳統(tǒng)的“地方性事務”逐步從封閉性走向開放性；另一方面，特定地方政府在區(qū)域事務上的主導性必然減弱，區(qū)域利益和資源配置的沖突和矛盾必然增加。因此，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需積極總結(jié)、提煉實踐中先行先試的有價值經(jīng)驗，借鑒域外成功的立法模式，加強國家層面的立法架構(gòu)，實現(xiàn)國家立法對地方立法的統(tǒng)攝與指引，如此方為我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展建設(shè)的“治本之道”。

【本文系國家社科基金一般項目“區(qū)域經(jīng)濟法基本理論研究”（21BFX106）階段性成果】

（作者單位：華東政法大學科學研究院；華東政法大學經(jīng)濟法學院）